浅说公共行政

公共行政是行政主体凭借公共权威而对公共事务的组织与管理。根据公共权威来源的不同，我们可以把公共行政大体上分为政府行政与非政府行政（或非政府主体公共行政、社会性公共行政）。前者的公共权威直接属于国家权力（公共权力）；后者的公共权威源于社会（市民社会），尽管这种权威在现代社会一般经过国家的法律认可，但其性质却是社会性的，植根于国家与个人、政府与市场之间的公共领域——市民社会。当然，这种划分只是大致的，两者之间总是存在大量交叉、重叠现象。将公共行政分为政府行政与非政府行政，除更准确地描述当代公共行政的真实形象外，其重要意义在于摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念，从而树立一种更民主、更开放、服务型的公共行政观。

当代中国的非政府主体公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。

基层自治行政是城乡基层群众性自治组织实施的以“自我管理、自我教育、自我服务”为宗旨的公共行政。其权力基础是由宪法确定、赋予的自治权，其主要组织形式是非政府性质的农村地区的村民委员会和城市居民委员会，其内容包括自治事务和政府委托事务两部分，其运作是在政府指导、支持和帮助下由区域内群众通过自治组织组织实施。农村地区的村民自治通过公开直选、民主管理、群众监督等形式，大大推动了社会主义民主政治的建设步伐。城市的居民自治通过体制与管理创新出现向国际通行的社区组织与管理模式接轨的趋势。基层自治行政在不断探索与社会主义市场经济相适应过程中，逐步发展出一种与垂直型的政府层级行政不同的、能真正体现城乡基层自治特点的公共行政模式。

公共事业行政是指主要由政府举办的事业单位以执行公共政策、组织公共服务、满足公共服务需要为目的的非政府主体公共行政。事业单位是依据我国独特的机构编制分类确定的一种组织类型，主要指为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位。非赢利、提供公共服务、主要由政府举办为其特点。这类机构在国外通常具有行政法意义上的行政主体地位，被统计在政府机构（广义）范围内，其工作人员具有公务员身份。在我国，除少数事业单位具有行政管理、行政执法职能或直接从事经营活动外，其主体部分主要是在教育、卫生、科研、文化体育、城市公用事业、社会福利等方面从事组织或提供公务服务活动。由于其举办主体是政府，故其权威间接源于政府的公共行政权（非政府举办的事业单位除外），这是其与其他非政府公共行政相异的地方；其使命是执行由法律或政府政策确定的公共服务，故其性质属于非赢利性的公共行政。

志愿组织行政是指由各种志愿性组织组织实施的，为实现特定的公共利益的公共服务或公益性活动。其权威基础主要源于社会或其组织成员对其目标所具有的公共价值的认同，并得到政府法律、政策或道义上的支持；其组织形态多为非成员组织，其中部分组织通过注册而成为社团法人、事业单位法人或民办非企业单位法人；其活动集中在济贫救弱、环保、文化教育、社区工作等领域，在这些领域，由于政府无力完全承担上述公共事务，赢利性企业不愿介入，志愿性活动成为协助政府实现济贫救弱、保护环境等公共任务的重要机制。此外，志愿组织行政以成员自愿为基础，具有组织形式灵活、不固定，活动方式分散、多样化，活动内容相对单纯、专业化等特点。